حکمرانی خوب؛ معرفی و نقدی اجمالی-1

چکیده

امروزه بحث «حکمرانی خوب»،1 در محافل علمی مورد توجه جدی واقع شده است. این بحث، را نخستین بار در اواخر دهه 1980 بانک جهانی مطرح کرد. بانک جهانی پس از آنکه در اجرای سیاست‌های تعدیل یا همان اجماع واشنگتنی، در برخی کشورها ناموفق بود، به این نتیجه رسید که چون دولت‌ها در آن کشورها واجد شرایط لازم نیستند، نمی‌توانند در اجرای توصیه‌های این بانک و آزاد کردن قیمت‌ها موفق عمل کنند.

به عبارت دیگر، پذیرش و اجرای سیاست‌های تعدیل و توصیه‌های بانک جهانی، به دولتی نیاز دارد که این دولت در آن کشورها وجود ندارد. این در واقع نخستین مرحله شکل‌گیری و پیدایی اندیشه  «حکمرانی خوب» است. از این‌رو، گرچه عامل اقتصادی در پیدایی این اندیشه کاملاً موثر بوده است، به لحاظ نقش پررنگ دولت در آن، نمی‌توان پیوند نزدیک آن با مباحث مربوط به مدیریت دولتی را نادیده گرفت. در واقع، آنچه امروزه از آن با عنوان «حکمرانی خوب» یاد می‌شود، نوعی حکمرانی است که واجد چنین شاخص‌هایی است: پاسخ گویی و حق اظهار نظر، ثبات سیاسی و نبود خشونت، اثربخشی دولت، کیفیت تنظیم کنندگی، حاکمیت قانون، و مهار فساد.

کلیدواژه‌ها: حکمرانی، حکمرانی خوب، شاخص‌های حکمرانی خوب، رویکردها در مورد نقش دولت.

مقدمه

همه  دولت‌ها ـ یا به تعبیر درست‌تر، بسیاری از آنها ـ به دنبال طراحی و اجرای برنامه‌ها و سیاست‌هایی هستند که از طریق آنها بتوانند کشور ومردم خود را به پیشرفت و توسعه  هرچه بیشتر برسانند و سعادت و رفاه را برای آنان به ارمغان آورند. سراسر تاریخ تمدن بشری مملو از کوشش‌هایی است که در این زمینه صورت گرفته، و البته بسیاری از آنها نیز در رسیدن به نتیجه ناکام مانده است. قرن بیستم و اخیراً بیست و یکم نیز در این زمینه وضعیت خاص خود را دارد.

یکی از تفاوت‌های بارز این عصر با زمان‌های پیش از آن، پیدایی نهادهای بین‌المللی است که داعیه  تصمیم‌گیری برای کل دنیا را دارند. در زمینه  مباحث مربوط به توسعه و پیشرفت نیز نهادهای مختلفی تأسیس شده و با به کارگیری دانشمندان و متخصصان مختلف و تحقیقات گسترده سعی دارد نسخه‌هایی عمومی در این زمینه به کشورها ارائه کند.

از آخرین این برنامه‌ها و سیاست‌ها می‌توان از سیاست‌های موسوم به تعدیل(اجماع واشنگتنی)،2 اجماع پساواشنگتنی،3 و کوچک‌سازی دولت4 نام برد. اما اجرای هریک از این سیاست‌ها در عمل با موانع و مشکلاتی همراه بود و نتوانست انتظارات اندیشوران و سیاستمداران و مجریان را برآورد.از این‌رو، صاحب‌نظران پیوسته به دنبال طرح‌ها و راه‌حل‌های جدیدی بوده‌اند که نقایص و مشکلات طرح‌ها و راه‌حل‌های پیشین را برطرف کند.

یکی از آخرین طرح‌ها و اندیشه‌ها «حکمرانی خوب» است که بانک جهانی5 بیش و پیش از دیگران بر اجرای آن تأکید دارد. در اینجا ابتدا به زمینه‌های پیدایش این اندیشه و در ادامه به شاخص‌های حکمرانی خوب و آنگاه به پیوند این بحث با مباحث مدیریت، به ویژه سیاست‌گذاری، می‌پردازیم و در پایان آن را نقد و بررسی خواهیم کرد.

اهمیت و جایگاه متغیر اقتصاد در حکمرانی خوب

یکی از زوایا و ابعاد مهم اندیشه  «حکمرانی خوب» بُعد اقتصادی آن است. از این‌رو، برای درک بهتر و کامل‌تر مفهوم حکمرانی خوب، اشاره و توجه به برخی مفاهیم و مسائل اقتصادی لازم است. به همین سبب در اینجا مدخل بحث را اقتصاد قرار می‌دهیم.به اختصار می‌توان روابط اقتصادی را به سه نوع تقسیم کرد: نوع اول، رابطه‌ای است که می‌توان از آن به «بازار» یا «معاملات لحظه‌ای» تعبیر کرد.

برای مثال، اگر به خدمات حمل و نقل نیاز داشته باشیم، می‌توان از وسایل نقلیه شهری استفاده کرد. شیوه  دیگرِ شکل‌گرفتن رابطه  اقتصادی این است که به دلیل نیاز مستمرمان به خودرو، اتومبیلی خریداری کنیم و راننده‌ای استخدام نماییم. در این نوع رابطه، دایره  اختیارات و اعمال صلاحدید ما بسیار گسترده است و می‌توان از آن به رابطه  آمر و مأمور تعبیر کرد.

شکل سوم رابطه این است که با یک مؤسسه  ارائه‌کننده  خدمات حمل و نقل و آژانس کرایه  خودرو قرارداد ببندیم و از آن بخواهیم هر زمان که درخواست کردیم، برای ما خودرو بفرستد.گفته می‌شود نوع مباحث علم اقتصاد مرسوم درباره  رابطه  اقتصادی شکل اول است. در واقع اقتصاد نئوکلاسیک کل بحثش این است که این قراردادهای لحظه‌ای چگونه منعقد شود که بتوانیم به بهترین نتیجه دست یابیم.

پاسخی هم که داده می‌شود این است که بازار باید رقابتی باشد و دولت در قیمت‌ها مداخله نکند و اجازه دهد اصول حاکم بر بازار رقابت دنبال شود. اما رابطه  اقتصادی شکل دوم و سوم که نوعی رابطه  کارفرما و کارگزار در آن برقرار می‌شود کمتر مورد توجه قرار گرفته است. در حالی که رابطه  شکل اول در قالب عرضه و تقاضا گنجانده می‌شود و اصطلاحاً نظام بازار بر آن حاکم است، اما علم اقتصادِ مرسوم چندان چیزی درباره  رابطه نوع دوم و سوم نمی‌گوید.

در اینجا الگوهایی طرح شده‌اند که علم اقتصاد تا پیش از این چندان به آن توجه نکرده بود. در این الگوها روابط، بیشتر در قالب کارفرما و کارگزار می‌گنجد، که در چارچوب اقتصادِ رایج نمی‌توان چیز زیادی درباره  آن گفت. اصولی که در مورد بازار لحظه‌ای حاکم است قابل تعمیم به رابطه  کارگزار و کارفرما نیست. برای مثال، زمانی که شما به استخدام سازمانی درآمدید، از زمان انعقاد قرارداد تا موقعی که قرارداد فسخ شود از علایم قیمتی و رابطه  عرضه و تقاضایی که بیرون از سازمان در بازار وجود دارد اثر نمی‌پذیرید.6

اکنون بحث حکمرانی خوب این است که بین کارفرما و کارگزار چه اصولی باید حاکم باشد تا بتوانیم به نتیجه  مطلوب دست یابیم. روشن است که در این نوع رابطه، تغییر لحظه‌ای قیمت‌ها الگوی مناسبی نیست و اساساً نمی‌تواند اعمال شود. از این‌رو، سؤال این است که «پس چه الگو و روابطی باید حاکم باشد تا بتوانیم به نتیجه  مطلوب دست پیدا کنیم؟» در همین زمینه یکی از روابط مهم، رابطه  مالک و مدیر است.

در دنیای جدید شاهد جدایی مالکیت از مدیریت هستیم و مالکان دیگر مدیر نیستند. سازمان‌ها و شرکت‌های بزرگ دارای این ویژگی هستند که مالک تفویض اختیار می‌کند.از این‌رو، پرسش‌هایی در اینجا پیش می‌آید در این زمینه که مالک چگونه می‌تواند مدیر را هدایت کند و تحت چه شرایطی مدیر حافظ منافع مالک خواهد بود؟ همچنین در روابط سیاسی نیز شبیه همین مسئله وجود دارد.

در صحنه  سیاسی نیز مردم اختیارات خود را به رئیس جمهور یا نمایندگان مجلس تفویض می‌کنند. بنابراین، در رابطه‌ای که بین مردم به عنوان کارفرمایان حکومت و مدیران و مسئولان به عنوان کارگزاران حکومت وجود دارد این سؤال تکرار می‌شود که «این رابطه باید چه شرایطی داشته باشد تا نتیجه  مطلوب حاصل شود؟» در هر صورت، این بحث در زمینه  شرکت‌ها «حکمرانی شرکتی» و در زمینه  دولت «حکمرانی خوب» نامیده می‌شود.7

به طور کلی، در حکمرانی خوب، شیوه  اعمال اقتدار به گونه‌ای است که مدیران یا کارگزاران حافظ منافع مالکان یا کارفرمایان‌اند.در واقع بحث حکمرانی خوب را از اواخر دهه  1980 بانک جهانی طرح کرد. این نهاد بین‌المللی معتبر در گزارشی که در سال 1989 منتشر نموده، برای اولین بار حکمرانی خوب را به عنوان ارائه خدمات عمومی کارآمد، نظام قضایی قابل اعتماد و نظام اداری پاسخ‌گو تعریف کرده است.8

بانک جهانی پس از آنکه در اجرای سیاست‌های تعدیل یا همان اجماع واشنگتنی، در کشورهای آفریقایی ناموفق بود، به این نتیجه رسید که چون دولت‌ها در آن کشورها واجد شرایط نیستند، نمی‌توانند در اجرای توصیه‌های بانک جهانی و آزاد کردن قیمت‌ها موفق عمل کنند.به عبارت دیگر، پذیرش و اجرای سیاست‌های تعدیل و توصیه‌های بانک جهانی به دولتی احتیاج دارد که این دولت فعلاً در آفریقا وجود ندارد.

در سال 1996 در «گزارش توسعه جهانی» در فصلی با عنوان «از برنامه تا بازار» به این موضوع اشاره شد و سپس در گزارش سال 1997 با عنوان «نقش دولت در جهان در حال تحول» این مسئله طرح شد که چگونه می‌توانیم به یک دولت خوب دست یابیم.9 بانک جهانی در سال 1997 اعلام کرد که دولت کوچک لزوماً به دولت خوب منتهی نمی‌شود و برای ایجاد و استقرار یک دولت خوب، باید مقدمات دیگری نیز وجود داشته باشد. البته کوچک‌سازی دولت در بهتر شدن حکومت مؤثر است، ولی به هر حال نقطه  کانونی و اصلی برای داشتن یک دولت خوب نیست.

در تحلیل‌ها گفته می‌شود که در این تجدیدنظر بانک جهانی در سیاست‌هایش و ارائه  این اندیشه  از سوی آن، سه عامل نقش اساسی داشته‌اند: 1. تجربه اروپای شرقی؛ 2. بحران شرق آسیا؛ 3. تجربه  چین. در واقع تجربه  کشورهای اروپای شرقی و بحران شرق آسیا نشان داد که وقتی بدون دولت خوب، اقتصاد را آزاد می‌کنیم به بحران می‌رسیم، و تجربه  چین نشان داد که در یک نظام اگر دولت اختلال‌ها را درست مدیریت کند، می‌تواند به نتایج مطلوبی بینجامد.10

اکنون بیش از یک دهه است که از سال 1997 تا کنون پیوسته بحث حکمرانی خوب در گزارش بانک جهانی مطرح است و یکی از مهم‌ترین سیاست‌های بانک جهانی این است که چگونه می‌توان با حکمرانی خوب به توسعه دست یافت. برای نمونه، در سال 2002، 25 درصد وام‌هایی که بانک جهانی به کشورهای در حال توسعه داد، به ایجاد حکمرانی خوب در آن کشورها منوط بود.

حکمرانی خوب؛ تعریف و ابعاد

در مورد حکمرانی خوب، تعاریف مختلفی ارائه شده است. با دقت در آنها می‌توان دریافت که روح کلی حاکم بر همه آنها چندان تفاوتی نمی‌کند، گرچه به هر حال این تعاریف کم‌وبیش با یکدیگر اختلافاتی دارند. اساس یک تعریف حکمرانی خوب عبارت است از نظامی از ارزش‌ها، سیاست‌ها و نهاد‌ها که جامعه به وسیله  آن، اقتصاد، سیاست و مسائل اجتماعی خود را از طریق سه بخش دولت، خصوصی و مدنی مدیریت می‌کند.11

در تعریفی دیگر، حکمرانی خوب، اعمال قدرت اقتصادی، سیاسی و اداری بر اساس قانون، پاسخ‌گویی و اثربخشی است.12 تعریفی دیگر نیز حکمرانی خوب، را این‌گونه معرفی می‌کند: راهکارها و فرایندها و نهادهایی که به واسطه  آنها شهروندان، گروه‌ها و نهادهای مدنی منافع خود را دنبال، حقوق قانونی خود را استیفا، تعهداتشان را برآورده و تفاوتشان را تعدیل می‌کنند.13

در واقع می‌توان گفت اگر پیش از این، تعریف حکمرانی فقط به دولت مربوط و آن را شامل می‌شد، در کاربرد جدید، این واژه فقط شامل بازیگران و نهادهای دولت نمی‌شود، بلکه علاوه بر دولت، جامعه  مدنی و بخش خصوصی را نیز در بر می‌گیرد. از این‌رو، شاید بتوان پیدایی مفهوم حکمرانی خوب را نتیجه و پیامد بحث‌های مربوط به «سیاست اجتماعی»14 به اصطلاح عام آن دانست که آن نیز به تعیین و تحلیل رابطه  دولت، جامعه و بازار می‌پردازد.

بنابراین، با توجه به مفاهیم و مباحث و ادبیات طرح شده درباره  حکمرانی خوب، می‌توان آن را معطوف به یافتن الگو و ترکیب جدیدی از همکاری سه بخش: دولت، جامعه  مدنی و بخش خصوصی دانست. در این الگو سه منظر مد نظر است: نهادهای مدنی به عنوان مدافع حقوق شهروندی در تقویت مشارکت مردمی به منظور اثرگذاری بر سیاست‌گذاری‌های عمومی مطرح‌اند؛ بخش خصوصی عامل تولید در تقویت سرمایه‌گذاری در رشد تولید ناخالص ملی به منظور افزایش درآمد سرانه و پویایی اقتصاد و بازار و ایجاد رفاه نسبی دیده می‌شود؛ و سرانجام نقش دولت به عنوان تسهیل‌کننده  فعالیت‌های عمومی در فراهم‌سازی محیطی برای توسعه  پایدار به منظور ثبات و توسعه  عدالت اجتماعی در جامعه ارزیابی می‌شود.

همان‌گونه که برخی نویسندگان اشاره کرده‌اند و از سند برنامه  توسعه ملی سازمان ملل متحد نیز بر می‌آید، موضوع حکمرانی خوب با هدف دستیابی به توسعه  انسانی پایدار مطرح شده است که در آن بر کاهش فقر، ایجاد شغل و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط‌زیست و رشد و توسعه  زنان تأکید می‌شود. در واقع تصور بر این است همه  این امور با حکمرانی خوب محقق می‌شود.15

همچنین براساس برنامه  توسعه  ملی ملل حکمرانی دارای سه بعد یا رکنِ اقتصادی، سیاسی و اداری است.16 بعد اقتصادی شامل فرایندهایی است که فعالیت‌های یک کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد و با اقتصاد کشورهای دیگر در ارتباط است. بعد سیاسی همان فرایندهای تصمیم‌گیری برای تنظیم سیاست‌هاست (که این موضوع در مباحث مدیریت دولتی و مشخصاً در خط‌مشی‌گذاری عمومی مورد بحث است). بعد اداری نیز در واقع همان نظام اجرای خط مشی‌هاست.

در پایان این قسمت از بحث مناسب است به این نکته نیز اشاره کنیم که شاید مباحث «هیرشمنِ» اقتصاددان نیز در پیدایی بحث و اندیشه  حکمرانی خوب، نقش داشته باشد. هیرشمن کتابی دارد به نام وفاداری، خروج و اعتراض17 که گرچه آن را در دهه  60 میلادی نوشته اما در دهه  90 میلادی توجه اقتصاددانان به آن جلب شد. او در این کتاب به تجربه‌اش در کشور نیجریه در مورد خدمات راه‌آهن اشاره می‌کند که در نخستین سفرش بسیار خوب بوده، ولی در مسافرتی که پس از چندی به آن کشور انجام می‌دهد می‌بیند وضع خدمات راه‌آهن کاملاً متفاوت گردیده و بسیار بد شده است.

با تحقیق در این‌باره متوجه می‌شود که چون قبلاً جاده و راه شوسه در نیجریه کم بوده است، بسیاری از مسئولان دولتی نیز به ناچار از راه آهن استفاده می‌کرده‌اند و از این‌رو دست‌اندرکاران راه‌آهن به ملاحظه  حضور آنها در قطار مجبور بوده‌اند خدمات خوبی ارائه بدهند؛ اما چون پس از آن، جاده درست شده و مسئولان دولتی از خودرو استفاده می‌کنند، وضع ارائه خدمات در راه آهن اَسف‌بار است و فریاد مردم بیچاره نیز به جایی نمی‌رسد.نکته‌ای که هیرشمن در کتابش به آن اشاره کرده و می‌توان آن را در پیدایی بحث حکمرانی خوب مؤثر دانست این است که در اقتصاد، رقابت به تنهایی نمی‌تواند ثمربخش باشد، بلکه در کنار آن پاسخ‌گویی نیز لازم است. در واقع ترکیب بهینه‌ای از رقابت و پاسخ‌گویی، مفید است.

شاخص‌های حکمرانی خوب

برای آن‌که مفهوم و ابعاد حکمرانی خوب بهتر روشن شود، مناسب است شاخص‌های آن را مرور کنیم. البته این شاخص‌ها در متون مختلف، هم به لحاظ تعداد و هم به لحاظ نام، متفاوت ذکر شده است. ما در اینجا می‌کوشیم به حاصل نتیجه  آنها اشاره کنیم.براساس سندی که در سال 2006 بانک جهانی توسط کافمن،18 کری19 و ماسترازی20 انتشار داده، حکمرانی خوب شش شاخص دارد. نویسندگان در ابتدای این گزارش اشاره می‌کنند که شاخص‌ها نسبت به قبل تغییری نکرده و همان‌هایی است که در گزارش‌ها و اسناد قبلی نیز مطرح بوده است.21 این شاخص‌ها و توضیح اجمالی آنها در پی می‌آید.

1. پاسخ‌گویی و حق اظهار نظر22

مقصود از این شاخص میزان مشارکت شهروندان در انتخاب دولت و نظام سیاسی است. این شاخص همچنین بیانگر میزان آزادی بیان، آزادی احزاب و تشکل‌ها و اجتماعات، و آزادی رسانه‌های جمعی است. براساس این شاخص هرچه مردم در یک جامعه نقش بیشتری در تعیین زمامداران و هیئت حاکمه داشته باشند، حضور و نقش احزاب و تشکل‌ها و انجمن‌ها و نظایر آنها در جامعه بیشتر باشد، و رسانه‌های جمعی و افراد مختلف بتوانند آزادانه فعالیت و نظر خود را بیان کنند، نشان‌دهنده  وضعیت بهتری از حکمرانی خوب است.

2. ثبات سیاسی و نبود خشونت23

این شاخص بیانگر آن است که چه میزان احتمال دارد یک حکومت و نظام سیاسی از راه‌های غیرقانونی یا ابزارهای خشونت‌آمیز در معرض بی‌ثباتی و سرنگونی و براندازی باشد. در اینجا عواملی همچون تروریسم و خشونت‌های سیاسی مدنظر هستند. براساس این شاخص، هرچه احتمال نبودن ثبات سیاسی در یک کشور بیشتر باشد نشان‌دهنده  حکمرانی ضعیف است و هرچه کشوری از ثبات سیاسی بیشتری برخوردار باشد، در زمینه  حکمرانی خوب امتیاز بالاتری را کسب می‌کند.

3. اثربخشی دولت24

در این شاخص، کیفیت خدمات عمومی، خدمات شهروندی و میزان استقلال آنها از فشارهای سیاسی مدنظر است. همچنین کیفیت تدوین و اجرای خط‌مشی‌های عمومی و دولتی، و میزان تعهدی که دولت در برابر این سیاست‌ها دارد در این شاخص در کانون ارزیابی قرار می‌گیرد. در نتیجه هرچه کیفیت خدمات عمومی و شهروندی بهتر باشد و خط‌مشی‌های عمومی به دور از جنجال‌ها و خط و ربط‌های سیاسی وضع و اجرا شوند و تعهد نظام سیاسی در قبال آنها بیشتر باشد، بیانگر وضعیت بهتری در حکمرانی خوب است.

4. کیفیت تنظیم‌کنندگی25

منظور از این شاخص، توان‌مندی دولت در تدوین و اجرای سیاست‌ها و مقررات و نظاماتی است که سبب گسترش نفوذ و دامنه  فعالیت‌های بخش خصوصی می‌شود. هرچه دولت بتواند با تدوین و اجرای سیاست‌ها و نظامات مختلف، موجبات توسعه  فعالیت‌های بخش خصوصی و اثرگذاری بیشتر آن بر اداره  جامعه را فراهم آورد، شاهد سطح بالاتری از حکمرانی خواهیم بود.

5. حاکمیت قانون26

اینکه تا چه میزان قوانین در یک جامعه واقعی‌اند و می‌توان به اجرای آنها اطمینان داشت با این شاخص ارزیابی می‌شود. در این شاخص به ویژه کیفیت اجرای قراردادها، عملکرد پلیس و محاکم قضایی، و همچنین میزان احتمال جرم و خشونت در یک جامعه مدنظر است. اگر پس از انعقاد یک قرارداد نتوان چندان به اجرای آن امید داشت و جرم و تخلف به سبب عملکرد ضعیف پلیس و محاکم قضایی قابل پی‌گیری نباشد نشان‌دهنده  وجود حکمرانی ضعیف در یک کشور است.

6. مهار فساد27

آنچه در این شاخص مدنظر قرار می‌گیرد این است که قدرت عمومی و دولتی تا چه حد مورد سوء استفاده و در خدمت تحقق منافع شخصی و خصوصی قرار می‌گیرد. این شاخص، هم فسادهای جزئی و کوچک و هم فسادهای بزرگ و کلان را شامل می‌شود. براساس این شاخص هرچه نظام سیاسی و دولت در تسخیر نخبگان و در خدمت منافع خصوصی باشد، نشان حکمرانی ضعیف و عکس آن بیانگر رتبه  بالاتری از حکمرانی خوب است.

همان‌گونه که اشاره کردیم این شش شاخص براساس گزارشی است که سه اقتصاددان برجسته  بانک جهانی، یعنی کافمن، کری و ماستروزی در سال 2006 ارائه داده‌اند و اصولاً بانک جهانی از ابتدا تا کنون در گزارش‌های خود درباره  حکمرانی خوب و مقایسه  وضعیت آن در کشورهای مختلف همین شش شاخص را ذکر کرده و مدنظر داشته است. با این حال، همین شش شاخص در اسناد و گزارش‌های دیگری با برخی تغییرات در اسامی آنها ذکر شده است، گرچه توضیحاتی که در ذیل آنها آمده، کم و بیش با آنچه در گزارش بانک جهانی به چشم می‌خورد یکی است.

برای مثال، کمیسیون حقوقی سازمان ملل، در قطعنامه  شماره  6/ 2000 ویژگی‌های حکمرانی خوب را این‌گونه برشمرده است: شفافیت،28 مسئولیت،29 پاسخ‌گویی،30 مشارکت،31 حاکمیت قانون32 و انعطاف‌پذیری.33 در این سند در توضیح انعطاف‌پذیری این‌گونه آمده که حکمرانی خوب مستلزم آن است که نهادها و فرایندهای دولتی موجود در یک کشور به گونه‌ای طراحی شده باشند که در یک چارچوب زمانی معقول و منطقی، خدمات را به ذی‌نفعان مربوط ارائه دهند.

پاسخ‌گویی نیز به این صورت تفسیر شده که یکی از لوازم کلیدی حکمرانی خوب است و براساس آن نه تنها نهادهای دولتی، بلکه بخش خصوصی و سازمان‌های مختلف جامعه  مدنی نیز باید در برابر عامه  مردم و ذی‌نفعانی که جزو آن نهاد به حساب می‌آیند پاسخ‌گو باشند. در اینجا اینکه هر کس به چه کسی پاسخ‌گو است (یا در واقع اینکه هر کس چه زمان پاسخ‌گو و چه زمان مطالبه‌گر است) تفاوت می‌کند و بسته به این است که تصمیمات یا فعالیت‌های موردنظر، نسبت به یک سازمان یا نهاد، داخلی محسوب می‌شوند یا خارجی.

در هر صورت، غیر از تفاوت مذکور، گاه تفاوت در بیان شاخص‌های حکمرانی خوب، هم در تعداد شاخص‌ها و هم در نام و اسامی آنهاست. برای مثال، کمیسیون اقتصادی و اجتماعی ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه34 هشت ویژگی را با این عناوین برای حکمرانی خوب بر شمرده است: پاسخ‌گویی،35 شفافیت،36 حاکمیت قانون،37 مشارکت،38 مسئولیت‌پذیری،39 اجماع‌محوری،40 کارآیی و اثربخشی،41 و انصاف (اشتمال) و عدالت (برابری).42

از آنجا که دو شاخص اجماع‌محوری و انصاف (اشتمال) و عدالت (برابری) تفاوت بیشتری با شاخص‌های بانک جهانی دارد، ذیلاً توضیحی را که کمیسیون اقتصادی و اجتماعی ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه، خود برای این دو شاخص ذکر کرده است، می‌آوریم:در توضیح شاخص اجماع‌محوری آمده است: در یک جامعه بازیگران و دیدگاه‌های بسیاری وجود دارند. حکمرانی خوب مستلزم آن است که بین این دیدگاه‌ها و منافع مختلف در سطح جامعه میانجی‌گری صورت گیرد تا بیشترین خیر و بهترین مصلحت برای جامعه و نیز چگونگی دستیابی به آن با حداکثر اجماع ممکن مورد توافق قرار گیرد.

مقصود از شمول و برابری نیز این است که رفاه در یک جامعه بستگی دارد به اطمینان از اینکه همه  اعضای آن احساس کنند که در جامعه سهمی دارند و احساس نکنند که از جریان اصلی جامعه طرد گردیده و کنار گذاشته شده‌اند. این امر مستلزم آن است که همه  گروه‌ها، به ویژه محروم‌ترین و آسیب‌پذیرترین قشرها، فرصت داشته باشند تا رفاه خود را حفظ و رشد و توسعه دهند.

در هر صورت، مطالعات انجام شده و اطلاعات مربوط به حکمرانی خوب نشان می‌دهد که این امر می‌تواند تأثیر مهمی در متغیرهای اقتصادی داشته باشد. در کشورهایی که حکمرانی بد است میزان سهم سرمایه‌گذاری در تولید ناخالص ملی کمتر از 15% است. در واقع هرچه وضعیت حکمرانی بهتر باشد میزان سرمایه‌گذاری هم بیشتر است. همچنین مطالعات نشان می‌دهد در کشورهایی که کیفیت حکمرانی پایین است، میزان رشد منفی است و برعکس.

یا نمودارها نشان می‌دهد که هرچه حکومت‌ها پاسخ‌گوتر باشند و شهروندان حق اظهار نظر بیشتری داشته باشند میزان درآمد بیشتر است و برعکس. یا هر قدر کارآیی و اثربخشی دولت بیشتر شود درآمد سرانه بیشتر افزایش می‌یابد.43البته در این میان برخی مطالعات و نتایج ناسازگار نیز وجود دارد. برای نمونه، در حکومت‌های متعددی نه امکان رقابت چندانی بر سر قدرت وجود دارد و نه امکان پاسخ‌گویی به آن شکل فراهم است؛ اما با این حال، حاکمان و دولت‌مردان و مدیران به منافع مردم و ملتشان وفادارند و کمتر دیده می‌شود که خیانت کنند. چین از جمله  این کشورهاست. درباره  چرایی این موضوع تبیین روشن و مستدلی وجود ندارد، اما شاید بتوان آن را به عامل فرهنگ مربوط دانست.

در فرهنگ چینی حاکمان نسبت به مردم احساس پدری دارند، یا در هر صورت، اخلاقیاتی که در فرهنگ چین وجود دارد باعث این رفتار حاکمان می‌شود. در سازمان‌ها نیز بسیاری از اوقات دیده می‌شود کارمندان بی‌آنکه مدیر از آنها بخواهد یا بر آنها نظارت کند، صرفاً به دلیل علاقه  شخصی یا اخلاقیات و تعهد فردی خوب کار می‌کنند.

در هر صورت، با توجه به آنچه گفته شد، بانک جهانی برای ایجاد حکمرانی خوب، در زمینه  اصلاحات اداری بحث تمرکززدایی را طرح کرده و استدلال آن هم روشن است: در نظام‌های متمرکز مردم نمی‌توانند به مسئولان فشار بیاورند. اگر یک شهردار را وزیر کشور انتخاب کند، در مقایسه با شهرداری که شورای شهر منتخب مردم او را برگزیند، طبیعی است که در حالت دوم نظارت مردم بیشتر خواهد بود.

همچنین تقویت مجالس قانون‌گذاری برای تقویت نظام عمومی مهم است، و از همین‌رو بانک جهانی آن را دنبال می‌کند. به همین ترتیب، استقلال و قدرت دستگاه قضایی نیز برای محکم‌کردن و تقویت نظارت عمومی در یک نظام سیاسی بسیار مهم است و به استقرار حکمرانی خوب در یک کشور یاری می‌رساند.در پایان این قسمت تذکر این نکته  مهم لازم است که کارشناسان معتقدند گرچه در حکمرانی خوب یک سلسله اصول و ویژگی‌های اساسی مربوط به حکمرانی خوب به صورت جهانی و بین‌المللی و برای تمام کشورها و دولت‌ها مطرح می‌شود،

اما باید توجه داشت که عملیاتی و اجرایی کردن آنها در کشورهای مختلف، متفاوت است و اینکه در یک کشور خاص باید چه کارهای خاصی انجام شود و در اولویت قرار گیرد، امری است که به مطالعه نیاز دارد. از این‌رو، کشورها باید گونه‌های ملی و بومی خود را در زمینه  حکمرانی خوب شناسایی و مشخص کنند، و برای این کار شناسایی تجربه  تاریخی یک کشور و فرهنگ و ارزش‌های بومی آن امری مهم و ضروری است.44

پی نوشت:

Good Governance.1

Washington consensus.2

Post Washington consensus.3

4. این سیاست در واقع همان سیاست موسوم به «خصوصی سازی» است که از طریق آن سعی می شود با کاستن از حجم دولت و واگذاری بیشتر امور به بخش خصوصی، اقتصاد ملی چابک تر شود. در دهه 80 میلادی مارگارت تاچر، نخست وزیر وقت انگلستان و رونال ریگان، رئیس جمهور وقت امریکا از حامیان و سردمداران اصلی این حرکت در عرصه اجرایی بودند.

World ban.5

6. احمد میدری، «حکمرانی خوب: مروری بر پایان نامه دکترای اقتصاد»، بررسی‌های بازرگانی، ش 4، ص 144

 Unescap, 2002, p.1. 7

. Kenneth Stowe,"Good piano won’t play bad music: Administrative reform and Good8 Governance", Public Administration, V70, p. 391.8

9. این گزارش به فارسی ترجمه شده است: ر.ک. گروه مترجمان، نقش دولت در جهان در حال تحول.

10. احمد میدری، «تغییر در سیاست‌های بانک جهانی و پیدایش نظریه حکمرانی خوب»، نامه مفید، ش 47، ص 93-118.

11. رحمت الله قلی پور، «تحلیل رابطه حکمرانی خوب و فساد اداری» ، فرهنگ مدیریت، ش دهم، ص 112.

12. احمد میدری، «تغییر در سیاست‌های بانک جهانی و پیدایش نظریه حکمرانی خوب»، نامه مفید، ش 47، ص 93-118

13. فتاح شریف‌زاده و رحمت الله قلی‌پور، «حکمرانی خوب و نقش دولت» ، فرهنگ مدیریت، ش 4، ص 93.

 Social Policy.14

15. رحمت‌الله قلی پور، «تحلیل و امکان سنجی الگوی حکمرانی خوب در ایران با تاکید بر نقش دولت»، دانش مدیریت، ش 67، ص 85-111.

 UNDP, 1997. 16

17. این کتاب با این مشخصات به فارسی ترجمه شده است: آلبرت هیرشمن، خروج، اعتراض و وفاداری، ترجمه محمد مالجو، تهران، نشر و پژوهش شیرازه، 1382. 

Kaufmann.18

. Kraay.19

. Mastruzzi.20

. www.worldbank.org/wbi/governance.21

voice and accountability.22

. political stability and absence of violence.23

. Government effectiveness.24

. Regulatory quality.25

. Rule of law.26

. Control of corruption.27

. Transparency.28

. responsibility.29

. accountability.30

. participation.31

. The Rule of Low.32

. responsiveness.33

. Unescap, "What is Good Governance", at: http://www.unescap.org/huset/gg/governance:htm.34

. accountability.35

Transparency.36

. Rule of Low.37

. Participation.38

. Responsiveness.39

. Consensus.40

. Effectiveness and efficiency.41

. Inclusiveness and equity.42

43. احمد میدری، «حکمرانی خوب، مروری بر پایان نامه دکترای اقتصاد»، بررسی‌های بازرگانی، ش 4، ص 146.

44. ر.ک. مجید پسران قادر، «یک کتاب در یک مقاله»، تحول اداری، ش 52، ص 73.

محمدمهدی نادری/ دانش‌آموخته حوزه علمیه و عضو هیأت علمی مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره).

منبع:فصلنامه پژوهش های مدیریتی شماره 1

ادامه دارد............