سالروز تاسیس شورای نگهبان

جایگاه شورای نگهبان

در نظام جمهوري اسلامي ايران كه مبتني بر نظريه متعالي ولايت فقيه تشكيل شده و توانسته است به تئوري حكومتي شيعه جامه عمل بپوشاند، توجه و اهتمام و پيروي از اندرزها، اوامر و كليه منويات مقام ولايت، نه تنها مقدمه‌اي براي پيشبرد اهداف نظام مقدس جمهوري اسلامي مي‌باشد، بلكه نكته‌اي است كه از آثار و لوازم پذيرش حكومت الهي مي‌باشد و لزوم عمل به آن بر همه مسئولان و كارگزاران نظام مفروض است. از سوي ديگر بر اساس قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، مديريت و رهبري جامعه از جمله مهمترين تكاليفي است كه بر عهده ولي فقيه، به عنوان بالاترين مقام نظام اسلامي، قرار گرفته است و رهبر داراي ولايت مطلقه بر ساير مراجع و نهادهاي قانوني مي‌باشد و ولي فقيه ضامن عدم انحراف نهادها از وظايف اصيل اسلامي آنها و حركت در مسير اسلام مي‌باشد. از همين روي مشروعيت عملكرد همه مراجع قانوني و نهادها منوط به حركت در چارچوب مسيري است كه ولي فقيه براي آنها ترسيم مي‌كند؛ و اين مسئله در خصوص نهادها و مراجعي كه داراي اهميت و جايگاه والاتري در قانون اساسي و داراي نقش مهم‌تري در اداره كشور مي‌باشند بيشتر احساس مي‌شود.

شوراي نگهبان نيز به عنوان يكي از اركان اصلي نظام جمهوري اسلامي، كه وظيفه حراست از قانون اساسي از طريق تطبيق مصوبات مجلس شوراي اسلامي با قانون اساسي و ارائه نظرات تفسيري، و همچنين حراست از شرع از طريق تطبيق مصوبات با موازين  اسلام را بر عهده دارد؛ و از طرف ديگر در امر انتخابات به عنوان نهاد ناظر، صلاحيت قانوني لازم را در اين امر دارد؛ در حقيقت به عنوان حافظ اسلاميت نظام و پاسدار قانون اساسي مي‌باشد و نتيجتاً از جمله نهادها و مراجعي است كه مي‌بايست بر اين اساس اتخاذ مسير كند و با سرلوحه قرار دادن انديشه‌ها، بيانات و رهنمودهاي حضرت امام خميني(قدس‌سره‌الشريف) و مقام معظم رهبري(مدظله‌العالي) در جهت اجراي هرچه بهتر وظايف خود اقدام كند. از اين طريق است كه مي‌توان اميدوار بود حركت با ثبات و منسجم نظام و به خصوص شوراي نگهبان، برگرفته از يك اجتهاد و تفكر روزآمد و مستمر، با سرعت هرچه بيشتر و بهتر به سمت اهداف و برنامه‌هاي نظام اسلامي صورت بگيرد؛ و اميد است كه با نگاه همه جانبه به فرمايشات و رهنمودهاي مقام ولايت، و با دوري از برخورد گزينشي و مقطعي با آن، بتوان سعادت نظام و ملت را رقم زد.

اين كتاب بنا دارد كه با جمع‌آوري و دسته‌بندي منويات و بيانات حضرت امام خميني(قدس‌سره‌الشريف) و مقام معظم رهبري(مدظله‌العالي) در رابطه با وظايف، صلاحيت‌ها و مسئوليت‌هاي شوراي نگهبان، ضمن ايجاد منبعي موثق براي استفاده دست‌اندركاران امر، اهميت اين نهاد گران سنگ را از منظر آن بزرگواران به خوانندگان و پژوهشگران بشناساند و از اين طريق در جهت معرفي اين نهاد و كاركردهاي آن به عموم ملت ايران، گامي مفيد بردارد. همچنين به نظر مي‌رسد كه با بررسي ديدگاه‌ها و نظرات آن بزرگواران، در عين اينكه مي‌توان از انديشه آنان آگاهي پيدا كرد، بتوان عملكرد شوراي نگهبان را با رهنمودهاي ولي فقيه سنجيد و ميزان حركت آن نهاد را در جهت فرامين رهبري آزمود.

در اثر پيش روي، مطالب از كتاب صحيفه نور حضرت امام خميني(قدس‌سره‌الشريف) و سايت رسمي دفتر مقام معظم رهبري(مدظله‌العالي) استخراج شده است و در عين حال به دو اثر مشابه در اين خصوص به نام‌هاي «شوراي نگهبان در كلام ولايت» و «شوراي نگهبان از منظر ولايت» عطف توجه شده است. اين مجموعه با جمع‌آوري بيانات، در هفت بخش تلاش كرده است تا با تفكيك موضوعي آن، مراجعه كنندگان را در درك نظر اين بزرگواران در موضوعات مورد نظر آنها ياري كند و بدين جهت تعمداً‌، تعداد معدودي از بيانات را كه در دو بخش مورد تأكيد و اهميت بودند، به صورت تكراري به كار برده است. همچنين تلاش شده است كه با عنوان‌بندي بيانات، دسترسي مراجعه كنندگان به مطلب مورد نظر تسهيل گردد و حتي‌المقدور بيانات با موضوع مشابه در ذيل يك عنوان به كار روند. اميد است كه اين اثر بتواند در شناساندن هرچه بهتر شوراي نگهبان به مردم شريف و ايجاد تحول مثبت در عملكرد و سازوكار آن شورا، نقش مثبتي ايفا كند.

نهاد شورای نگهبان از جایگاه بسیار خطیری در نظام جمهوری اسلامی برخوردار است. علت اهمیت آن هم در وظایفی است که برعهده این نهاد قرار داده شده است. قانونگذار اساسی در ایران سعی کرده برای جلوگیری از انحراف در نظام جمهوری اسلامی، هم از حیث محتوای نظام و هم از حیث کارگزارانی که در نظام اسلامی تصدی برخی از مسئولیت ها را برعهده می گیرند، با تاسیس این نهاد، تضمینی برای این موضوع قرار دهد.

در اصل 91 قانون اساسی علاوه بر اصول دیگری که مربوط به شورای نگهبان است هدف از تاسیس این شورا و وظیفه اساسی و مهمی که برعهده آن قرار داده شده بیان شده است. در این اصل به تشکیل شورای نگهبان و ترکیب آن پرداخته شده است. در این اصل درخصوص هدف و مسئولیت شورای نگهبان آمده است که به منظور تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس یعنی قوانین و مقرراتی که بناست در کشور جمهوری اسلامی به منصه ظهور برسد، نهاد شورای نگهبان با ترکیب شش فقیه بعلاوه شش حقوقدان تشکیل می شود.

علت این ترکیب شش بعلاوه شش به این خاطر است که در شورای نگهبان، هم به مباحث مختلف حقوقی و نظام های مختلف حقوقی در ایران و کشورهای دیگر شناخت وجود داشته باشد و هم نسبت به فقه و معارف اسلامی، تا مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع مقدس اسلام و قانون اساسی مغایرت نداشته باشد.

شورای نگهبان چگونه از جمهوریت نظام دفاع می‌کند؟

برخی از اوقات اینگونه مطرح می‌شود که شورای نگهبان تنها ضامن اسلامیت نظام است، در حالی که علاوه‌بر ضمانت اسلامیت نظام، این شورا ضامن جمهوریت نظام هم است. چراکه آراء تودهای مردم در نظام جمهوری اسلامی زینتی نیست. آراء مردم تعیین‌کننده هستند و توده‌های مردم از صدر تا ذیل نظام اسلامی نقش‌آفرین هستند. برای همین است که به تعبیر صحیح از جمهوری اسلامی به‌عنوان مردمسالاری دینی یاد می‌شود نه دموکراسی بی‌قید. مردمسالاری دینی یعنی مردمسالاری‌ای که مقید به دین اسلام است.
تحقق مردمسالاری یا همان جمهوریت به‌همراه تحقق اسلامیت در نظام اسلامی برعهده شورای نگهبان است. اگر شورای نگهبان در بحث جمهوریت و تحقق مردمسالاری کوتاهی کند نظام از حیث مردمسالاری دچار مخاطره خواهد شد. زیرا اگر قرار است آراء توده‌های مردم در کشور نقش‌آفرین باشد باید شورای نگهبان وظایف خودش را در بعد پاسداری از جمهوریت نظام انجام بدهد. چراکه امکان دارد صاحبان قدرت و ثروت بخواهند به آراء توده‌های مردم دست‌درازی کنند کما اینکه در نظام‌های مدعی دموکراسی این کار صورت می‌گیرد و صاحبان سرمایه و ثروت مانند کارتل‌های اقتصادی و غیره در انتخابات دخالت می‌کنند و آراء توده‌های مردم را تحت تاثیر قرار می‌دهند. در واقع در این نظام‌ها یک مثلثی از ثروت، قدرت و رسانه بر آراء مردم تاثیر می‌گذارند. این تاثیرگذاری به‌نحوی است که حتی خود منتقدان غربی هم نسبت به نقش‌آفرینی این سه معترض هستند و از این نوع دموکراسی به‌عنوان دموکراسی مخدوش یاد می‌کنند.
بنابر این برای جلوگیری از این سوءاستفاده و بکارگیری ثروت، قدرت و رسانه در انتخابات، شورای نگهبان می‌تواند و باید دخالت کند و جلوی آن را بگیرد. چراکه بناست آراء توده‌های مردم یعنی اراده ملی مورد توجه قرار بگیرد.
براساس اصل 6 قانون اساسی، اداره کشور با اراده عمومی شکل می‌گیرد. اگر بناست اراده ملت به‌وسیله آراء مردم در انتخابات شکل بگیرد، بدون نظارت و پایش نهادی مانند شورای نگهبان امکان‌پذیر نیست و می‌تواند تحت تاثیر مثلث ثروت، قدرت و رسانه قرار بگیرد. لذا شورای نگهبان طبق قانون، نظارت بر انتخابات را برعهده دارد یعنی موجب می‌شود که آراء مردم از دستبرد صاحبان ثروت، قدرت و رسانه دور بماند.
بنابر این نظام مردمسالاری در کشور ما مردمسالاری دینی و به‌تعبیری مردمسالاری کنترل‌شده و هدایت‌شده در چهارچوب دین است و آراء مردم واقعی است. این نیست که کسی بتواند در انتخابات تقلب کند، به آراء ملت تعرض کند یا آراء ملت را با پول و سرمایه تحت‌تاثیر قرار دهد، یعنی عملا مردم به پلی برای ورود سرمایه‌داران به نهادهای حکومتی تبدیل شوند. شورای نگهبان آراء مردم را کنترل می‌کند تا آراء واقعی از صندوق‌ها خارج بشود و کارگزاران واقعی و مطلوب مردم در چهارچوب مبانی نظام اسلامی برمسند امور قرار بگیرند.
البته به‌هر حال جریانات ناسالم اعم از دشمنان خارجی و دشمنان خانگی نظام به‌دنبال تاثیرگذاری بر تصمیمات و روند حرکت شورای نگهبان بوده، هستند و خواهند بود. اما شورای نگهبان با حمایت حضرت امام(ره) و مقام معظم رهبری تلاش کردند که در راستای انجام وظایف قانونی و شرعی خود در برابر این فشارها ایستادگی کنند و آراء واقعی مردم را برای تضمین جمهوریت و مردمسالاری اسلامی در کشور از صندوق‌ها خارج کنند.

فلسفة وجودی شورای نگهبان:

وجوهی که به خاطر آن، تدوین‌کنندگان قانون اساسی وجود شورای نگهبان را لازم و ضروری دانسته اند، عبارتند از:

۱ . اسلامی بودن قوانین: براساس اصل یکم قانون اساسی، نظام سیاسی حاکم بر ایران اسلامی است و بدیهی‌ترین چیز برای اسلامی بودن و اسلامی کردن یک نظام سیاسی، قوانین و مقررات موضوعه در آن نظام است. به این منظور اصل چهارم قانون اساسی برای مطابقت قوانین و مقررات با موازین شرعی نهادی به نام شورای نگهبان را پیش‌بینی کرده است.
زیرا اولا: گاهی فقها در مسائل به خاطر دلائل اجتماعی اختلاف نظر پیدا می کنند به نحوی که تبعیت از تمامی نظرها امکان پذیر نیست لذا لازم است، نهادی پیش‌بینی شود تا به این مهم رسیدگی کند و نظریة او قول فصل و سخن آخر باشد.
ثانیاً: چون بنابر پیش‌بینی قانون اساسی کلیة مصوبات مجلس باید به تأیید شرعی و قانونی این نهاد برسد و این طور نیست که (مانند شورای قانون اساسی فرانسه) فقط برخی از مصوبات خاص پارلمان به تأیید آن شورا برسد، بنابراین جمعی متشکل و آماده و صلاحیت‌دار مورد لزوم است، تا به این ترتیب حجم عظیمی از مصوبات که دائماً در مجلس به تصویب می‌رسد، رسیدگی کرده و مغایرت یا عدم مغایرت آنها را با شرع و قانون اساسی اعلام کند.

2. حاکمیت ولایت فقیه: نظر به حاکمیت نظام ولایی بر جمهوری اسلامی ایران و این که مشروعیت دینی و فقهی برآمده از مقام ولایت فقیه است، از این رو لازم است این اصل در تمام اندام‌ها و قوای حکومتی جریان یابد. ما جریان این امر را در قوة مجریه به لحاظ مسأله تنفیذ حکم ریاست جمهوری[۱] و در قوة قضاییه به صورت نصب مقام اصلی آن، یعنی ریاست قوه قضاییه[۲] می‌بینیم، اما در مجلس شورای اسلامی، با توجه به این که همة‌ اعضای آن، منتخب ملت هستند و نیز بنابراین است که این ساختار با ویژگی منتخب بودن به قوت خودش باقی بماند، معقول‌ترین مسیری که برای جریان مشروعیت دینی در قوة قانون‌گذاری به نظر می‌رسد، نظارت نهاد منسجمی است، که حداقل عده‌ای از اعضای آن، مستقیماً منصوب رهبری باشند. به این ترتیب رهبری با نصب شش فقیه واجد شرایط از طریق شورای نگهبان نظارت عالیة خودش را بر مصوبات مجلس اعمال می‌کند.[۳]

۳ . حراست از قانون اساسی: قانون اساسی به عنوان عالی‌ترین سند حقوقی که در آن هندسة حکومتی ترسیم شده است، باید به عنوان قانون مادر و اصلی مورد اجرا قرار گیرد. کامل‌ترین نحوة اجرای قانون اساسی به خصوص در بخش مربوط به حاکمیت قوای حکومتی عمل به موازین آن توسط خود نهادهای حکومتی است، به این معنا که باید همة اعمال نهادهای حکومتی منطبق بر آن باشد، از مهم‌ترین بخش‌های قوای حاکمیت، قوة قانون‌گذاری است که بر این مبنا باید منطبق و مطابق با قانون اساسی باشد. به همین دلیل در تمام نظام‌های سیاسی بخش‌هایی از حکومت برای اجرا و انطباق اعمال حکومتی بر قانون اساسی پیش‌بینی شده است. در جمهوری اسلامی ایران شورای نگهبان وظیفة اجرا و نظارت بر اجرای قانون اساسی را در بخش تقنین به عهده دارد.
شورای نگهبان وظایف دیگری نیز بر عهده دارد، لکن فلسفة وجودی آن همان است که بدان اشاره شد. بنابراین علت اصلی تشکیل شورای نگهبان در سه خصیصة «اسلامیت»، «ولایت‌ فقیه» و «حراست از قانون اساسی» نهفته است، وظایفی چون نظارت بر انتخابات و تفسیر قانون اساسی در درجة بعدی قرار دارند.[۴]
بنابراین برای جلوگیری از هر گونه انحراف و تخلف از احکام شریعت اسلام و اصول قانون اساسی و جود مرجعی صلاحیت‌دار کاملاً منطقی و معقول است.[۵] که برای تأمین این مهم، قانون اساسی در اصل ۹۱ می‌گوید: «به منظور پاسداری از «احکام اسلام» و «قانون اساسی» از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان (با ترکیب مندرج در همین اصل) تشکیل می‌شود…»

ب) ترکیب و کیفیت انتخاب اعضای شورای نگهبان:


اعضای شورای نگهبان از دو گروه متمایز تشکیل شده که بعضاً هم دارای اختیارات و صلاحیت‌های جداگانه‌ای می‌باشد. این دو گروه عبارتند از: ۱ . فقهای شورای نگهبان ۲ . حقوق‌دانان شورای نگهبان
فقهای شورای نگهبان، مرکب از ۶ نفر از فقها که ضمن دارا بودن صفت عدالت باید آگاه به مقتضایات زمان و مسائل روز نیز باشند، مستقیماً از جانب شخص رهبر (ولی فقیه) انتخاب و به این مقام منصوب می‌گردند. بنابراین با توجه به شرایط و نحوة انتصاب آنها (طبق اصل ۹۱) تردید در صلاحیت آنها روا نیست.
گروه دوم از اعضای شورای نگهبان یعنی ۶ نفر از حقوق‌دانان برجسته‌ای که در یکی از رشته‌های حقوقی تبحر داشته باشند و از میان حقوق‌دانان مسلمانی که به وسیلة رئیس‌ قوه قضاییه به مجلس معرفی شده و توسط نمایندگان مجلس انتخاب می‌شوند، بخش دیگر این نهاد را تشکیل داده و این مجموعه برای مدت ۶ سال انتخاب می‌شوند که تنها در اولین دوره پس از گذشت سه سال نیمی از هر دو گروه به قید قرعه بر کنار شده و اعضای جدید به جای آنها منصوب می‌گردند که این امر با توجه به اینکه دورة نمایندگی مجلس ۴ سال می‌باشد از آن جهت مفید است که در هیچ زمانی با فرض وجود مجلس فاقد شورای نگهبان نخواهیم بود هر دوره که نیمی از اعضای شورای نگهبان عوض می‌شوند، ‌سبب می‌شود که نیم باقیمانده تجارب و اندوخته‌‌های گذشته خود را به اعضای جدید منتقل نموده و این امر در کیفیت رسیدگی به طرح ها و لوایح قطعاً مفید و مؤثر خواهد بود.
ضمناً طبق آیین نامة داخلی شورای نگهبان، هر یک از اعضاء در صورتی که بخواهند از سمت خود استعفا دهند باید ضمن انجام مراحلی که آیین‌نامه مزبور مقرر کرده است، نهایتاً استعفانامه خود را از طریق دبیر شورای نگهبان به رهبر و استعفاء‌نامه اعضای حقوق‌دان شورای نگهبان از طریق دبیر شورا به رئیس قوه قضاییه و نیز به مجلس شورای اسلامی تسلیم گردد.[۶]


ج ) وظایف و صلاحیت‌های شورای نگهبان:

وظایف و صلاحیت‌های شورای نگهبان دو نوع است، نوع اول که مختص فقهای شورای نگهبان می‌باشد و نوع دوم که از وظایف جمع ۱۲ نفره اعضای شورای نگهبان است.

باور کنیم برای قبیله ای که بدر تا بدر; زرسالاران و مشرکان مدرن را تا پشت دروازه ی غرب به عقب رانده است، ترسی جز نفوذ نامحرمان و نااهلان در صف سپاهیان خمینی نیست .

باور کنیم دشمن به خوبی می داند پشت یاران خمینی بی زره است، چرا که هیچ گاه پشت به دشمن راه فرار از کارزار را در پیش نمی گیرند .

اگر «تنگه ی احد» به هوای قبضه ی غنیمت خالی بماند ... اگر تفسیر و توجیه منافقان، سربازان تنگه ی احد را به نافرمانی از خمینی فرا بخواند، نیزه ها و شمشیرها پشت بی زره یاران خمینی را نشانه خواهد رفت و این بار «هند» های سر برهنه و جگرخوار، جگر عاکفان عرصه ی عفاف و حجاب را برای همیشه خواهند سوزاند .

تنگه ی احد را دریابید . امروز تنگه ی احد جایی جز «شورای نگهبان » نیست ...

ساختار شورای نگهبان

اصل نود و یکم ترکیب دوگانه ای را برای شورا قائل شده است:

الف - فقها: «جمهوری اسلامی ایران نظامی است بر پایه ایمان به...وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین...که از راه...اجتهاد مستمر فقهای جامع الشرایط بر اساس کتاب و سنت معصومین سلام الله علیهم اجمعین...قسط و عدل و استقلال...و همبستگی ملی را تأمین می کند» و «دین رسمی ایران، اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری است».

نتیجه این اصول، حاکمیت و اعمال فقه شیعه بر کلیه امور و شؤون و مناسبات جامعه و همچنین نهادها و اعمال زمامداری است، به ویژه آنکه: «کلیه قوانین و مقررات...باید بر اساس موازین اسلامی باشد...».

این رسمیت و حاکمیت فقه شیعه، علما و فقهای شیعه را به نظارت می طلبد تا احکام و موازین اسلامی به نحو شایسته در تمامی جامعه اعمال شود. از آنجا که مهمترین وظیفه شورای نگهبان «پاسداری از احکام اسلام» می باشد، نیمی از اعضای آن عبارتند از «شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز.انتخاب این عده با مقام رهبری است».

ب- حقوقدانان: قانون اساسی مستند کار زمامداری، خصوصا قانونگذاری است و اجرای درست آن مورد انتظار جامعه می باشد.اصول قانون اساسی حاوی قواعد عدیده حقوقی است و در آن آرمانها، علایق و حقوق و آزادیهای مردم نهفته است.این قانون، دستورات شکلی بی چون و چرایی را مقرر می دارد که اجرای صحیح آن می تواند ضامن حقوق و آزادیها و منافع ملت باشد.بنابراین، نظارت حقوقی برای حفظ دست آوردهای قانون اساسی که خواست مردم است، ضرورت پیدا می کند.

نظر به اینکه، یکی از وظایف مهم شورای نگهبان پاسداری از قانون اساسی است، نیم دیگر اعضاء آن عبارتند از: «شش نفر حقوقدان، در رشته های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رأی مجلس انتخاب می گردند»

وظایف شورای نگهبان

شورای نگهبان، نهادِ حافظ قانون اساسی جمهوری اسلامی است و با بررسی قوانین و تطبیق آنان با قانون اساسی و شرع مبین، اجازه رخنه قوانین مغایر با میثاق ملی به نظام اسلامی را نمی دهد. به علاوه با نظارت بر انتخابات (مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی) اجازه دخل و تصرف در انتخابات از سوی کانون های قدرت و ثروت را نمی دهد و جلوی رخنه افراد فاقد شایستگی به سطوح بالای قدرت را می گیرد. از این رو به تعبیر مقام معظم رهبری نهاد شورای نگهبان «ضامن جمهوریت و اسلامیت نظام است.»

بند اول نظارت بر قوانین و مقررات

243.وظیفه اصلی شورای نگهبان پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق نظارت بر قوانین و مقررات می باشد.قانون اساسی دامنه ضرورت تطبیق قوانین و مقررات کشور با شرع و قانون اساسی را به ترتیب ذیل مشخص نموده است:

1 اصل چهارم قانون اساسی مقرر می دارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد.این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است» .

اصل مذکور قاعده آمره ای است که اجرای آن می تواند گامی اساسی در تحقق و فعلیت یافتن حاکمیت اسلام از طریق حکومت جمهوری اسلامی به شمار آید.تأکید قانون اساسی بر اساس قرار دادن موازین اسلامی در مورد «کلیه قوانین و مقررات...» و حاکم بودن آن «بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر» خود مؤید این مطلب به نظر می رسد.در این خصوص، قانون اساسی فقهای شورای نگهبان را مرجع تمیز و تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با موازین اسلامی دانسته است، بدون آنکه آئین تشخیص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد.

2 به موجب اصل هفتاد و یکم: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» . به ترتیبی که ملاحظه می شود، بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر اطلاق و عموم قوانین، حاکمیت قانون اساسی فقط ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی است بنابراین، قوانین و مقررات گذشته، تا زمانی که مورد اصلاح و تجدید نظر قرار نگرفته باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسی به نظر برسند) معتبر خواهند بود.

با توجه به ضرورت های فوق، موارد و مراتب و چگونگی نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقررات از نظر شرع و قانون اساسی به ترتیب ذیل قابل بررسی است:
اول نظارت شرعی بر اصول قانون اساسی

244.اصول قانون اساسی توسط «قوه مؤسس قانونگذار» (مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و آراء عمومی) به تصویب رسیده است.در این خصوص، هیچیک از اصول بر دیگری مزیت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاری اقتضا نمی کند که در یک قانون واحد (با اصول همسطح و همزمان) اصلی را فدای اصلی دیگری بنماییم.با وجود این، برخی از علماء حقوق، علاوه بر طبقه بندی سنتی قواعد حقوقی (قانون اساسی، قوانین عادی، مقررات دولتی و..). گاهی اوقات نسبت به قواعد حقوقی واحد قائل به دسته بندی و قبول سلسله مراتب هستند.مثلا در قانون اساسی پاره ای از اصول فرا دستوری را می پذیرند که احکام آن بر سایر اصول قانون اساسی برتری دارد.اعلامیه های حقوقی و حقوق فطری از آن جمله اند. (دکتر ابوالفضل قاضی: حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، ص .) قانونگذار اساسی ما نیز، با مبنا قرار دادن حاکمیت اسلام، چنین طبقه بندی را در اصل چهارم قانون اساسی تأسیس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام، مقرر می دارد: «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی...حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است» .

البته، طبقه بندی مذکور، به معنای بطلان اصول متعارض به نظر نمی رسد، بلکه همه اصول پا بر جا می ماند، اما به هنگام تطبیق مصوبات مجلس با موازین اسلام و قانون اساسی، اگر مصوبه مورد نظر، پس از تشخیص اکثریت اعضای شورای نگهبان، در اجرای قانون اساسی و با قانون اساسی منطبق بود، ولی با تشخیص اکثریت فقهای این شورا، خلاف موازین شرعی به نظر رسید، این مصوبه قابل اجراء نمی باشد و برای تجدید نظر به مجلس برگردانیده می شود.نمونه بارز آن، موضوع «دولتی کردن بازرگانی خارجی» مصوب 21/2/1361 مجلس شورای اسلامی می باشد که در اجرای اصل چهل و چهارم قانون اساسی (که بازرگانی خارجی را جزء بخش دولتی مقرر داشته است) به تصویب رسید.شورای نگهبان، پس از بررسی، این لایحه را از لحاظ قانون اساسی مورد تأیید قرار داد، اما از لحاظ موازین شرعی انحصار دولتی نسبت به صادرات و واردات مورد تأیید این شورا قرار نگرفت ( رک: سید محمد هاشمی: حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج 1، ش .).
دوم نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات مجلس

.245 «مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.تشخیص این امر...بر عهده شورای نگهبان است» (اصل هفتاد و دوم) .

در اجرای این منظور، اصل نود و چهارم مقرر می دارد:

«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاد شود.شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند.در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است» .

علاوه بر آن، به موجب اصل هشتاد و پنجم:

«در موارد ضروری (مجلس) می تواند اختیار تصویب برخی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند...همچنین مجلس...می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند...» .

به بررسی موضوع می پردازیم:
الف ضرورت ارسال کلیه مصوبات به شورای نگهبان

246.مجلس شورای اسلامی در مقام قانونگذاری و نظارت، و در موارد گوناگون، اصالتا و یا از طریق کمیسیون های داخلی خود اقدام به تصویب می نماید.این مصوبات، پس از طی مراحل قانونی، لازم الاجرا می گردد و در مجموعه قوانین قرار می گیرد.بدین خاطر، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسی، ارسال تمامی مصوبات اعم از قوانین (عام، خاص، تفویضی، تفسیری و بودجه) و یا مصوبات ناشی از نظارت استصوابی مجلس بر قوه مجریه (نظیر عهدنامه ها و موافقت نامه های بین المللی) به شورای نگهبان الزامی است.البته، باید توجه داشت که مجلس، در ایفای همه وظایف خود (قانونگذاری و نظارت) در اتخاذ تصمیم از طریق رأی اکثریت اقدام به «تصویب» می نماید.اگر آنگونه که قانون اساسی مقرر می دارد: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد» (اصل نود و سوم قانون اساسی.) به قضیه توجه کنیم، ظاهرا همه مصوبات مجلس باید برای بررسی به شورای نگهبان فرستاده شود.در این مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور می کند:

1 با توجه به ظاهر برخی اصول (اصول 4، 72، 85 و 97 قانون اساسی.) به ویژه اصل چهارم، که اشاره صریح به اصطلاح «قوانین و مقررات» و لزوم تطبیق آن با موازین اسلامی دارد، این ضرورت فقط شامل مصوبات مربوط به قوانین می شود و ربطی به سایر موارد ندارد.

2 به تصریح اصل نود و یکم، منظور اصلی قانونگذار اساسی از تشکیل شورای نگهبان «پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها» است.از این عبارت جز تصریح به مطلق «مصوبات» قرینه دیگری مشاهده نمی شود.فرض ضرورت تطبیق مصوباتی که پس از طی مراحل، به صورت قانون در می آیند، ضرورت تطبیق سایر اعمال مجلس را با قانون اساسی و شرع نفی نمی کند.زیرا، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسی و موازین شرعی در کلیه امور باشد، نمی توان تخلف از آنها را نادیده گرفت.فلذا، نظارت ضرورت پیدا می کند.

با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسی که بارها اصطلاح «تقنین» را به کار برده اند (صورت مشروح مذاکرات (یاد شده) ج 2 ص .948) و همچنین اصل 143 پیش نویس قانون اساسی، که تصریحا اشاره به «قوانین عادی» نموده است ( اصل 143 پیش نویس قانون اساسی: «به منظور پاسداری از قانون اساسی از نظر انطباق قوانین عادی با آن، شورای نگهبان قانون اساسی تشکیل می شود» . ) نظر دوم (حق نظارت شورا بر عموم مصوبات) قابل دفاع به نظر نمی رسد.

وظیفه اصلی شورای نگهبان پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق نظارت بر قوانین و مقررات می باشد.قانون اساسی دامنه ضرورت تطبیق قوانین و مقررات کشور با شرع و قانون اساسی را به ترتیب ذیل مشخص نموده است:

1 ـ اصل چهارم قانون اساسی مقرر می دارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است» .

اصل مذکور قاعده آمره ای است که اجرای آن می تواند گامی اساسی در تحقق و فعلیت یافتن حاکمیت اسلام از طریق حکومت جمهوری اسلامی به شمار آید. تأکید قانون اساسی بر اساس قرار دادن موازین اسلامی در مورد «کلیه قوانین و مقررات...» و حاکم بودن آن «بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر» خود مؤید این مطلب به نظر می رسد. در این خصوص، قانون اساسی فقهای شورای نگهبان را مرجع تمیز و تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با موازین اسلامی دانسته است، بدون آنکه آئین تشخیص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد.

2 ـ به موجب اصل هفتاد و یکم: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» .

به ترتیبی که ملاحظه می شود، بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر اطلاق و عموم قوانین، حاکمیت قانون اساسی فقط ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی است بنابراین، قوانین و مقررات گذشته، تا زمانی که مورد اصلاح و تجدید نظر قرار نگرفته باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسی به نظر برسند) معتبر خواهند بود

مبانی نظرات فقهی شورای نگهبان

سؤالی که گاهی مطرح می شود، این است که فقهای شورای نگهبان بر چه اساس و مبنائی در رابطه با مصوبات مجلس، نظر فقهی می دهند و مثلا مصوبه ای را مغایر موازین شرع اعلام می کنند، آیا به فتوا و استنباط خویش از احکام اسلامی متکی هستند یا فتوای معروف و معتبر را در نظر می گیرند و یا مطابق فتوای رهبر، اظهار نظر می نماید. مستفاد از اصول قانون اساسی، بویژه اصل 91، این است که فقهای شورای نگهبان با احاطه و اشرافی که بر مبانی فقهی و احکام اسلامی دارند و قدرت اجتهاد و استنباطی که دارند و با عنایت به مبانی و موازین شناخته شده اسلامی و توجه به مقتضیات زمان و نیازهای روز و نقش آنها در استنباط احکام، تشخیص خود را بر مغایرت مصوبه ای با احکام شرع اسلام، اعلام می دارند و این تشخیص، معتبر است و رسمیت دارد و مصوبه مزبور، مغایر شرع محسوب می شود، هرچند نظرات فقهی دیگری مخالف نظر فقهای شورای نگهبان نیز وجود داشته باشد.

فقهای شورای نگهبان خود در مورد سئوالی که در همین زمینه، از سوی یکی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح شده بود نظر دادند که: «تشخیص مغایرت یا انطباق قوانین با موازین اسلامی بطور نظر فتوائی با فقهای شورای نگهبان است.» به نظر می رسد، در صورتیکه در موضوع خاصی رهبر انقلاب نظر شرعی و فتوای روشن و مشخصی داشته باشد، فقهای شورای نظر مخالفی ارائه نمی دهند و تشخیص خود را مطابق با فتوای وی اعلام می دارند.

این معنی، علاوه بر اینکه مطابق رویه جاری شورای نگهبان در طی این چند سال بوده به نظر می رسد، با اصول قانون اساسی نیز سازگار است، زیرا رهبر، بالاترین مقام رسمی مذهبی، سیاسی در نظام جمهوری اسلامی ایران است که ولایت مطلقه طبق اصل 57 قانون اساسی بر همه قوای مملکت دارد و نهادهای دیگر، اساسا مشروعیت خود را از او میگیرند، فقهای شورای نگهبان نیز منصوب او هستند. البته فقهای شورای نگهبان، هیچ الزامی ندارند در هر موضوعی در پی کسب فتوا نظر رهبر برآیند و برطبق آن نظر دهند، آنها باید نظر فقهی و استنباط خویش را در مسائل مطروحه اعلام نمایند ولی اگر مشخصا در مورد خاصی رهبر فتوا و نظر خاصی داشت، مشکل است، بتوان گفت که فقهای شورا می توانند تشخیص مخالفی ارائه دهند و آن تشخیص رسمیت داشته باشد. از روح و مفاد اصول قانون اساسی، استفاده می شود که در مقام تعارض باید، از نظر فقهی رهبر تبعیت کرد و همانطور که گفتیم رویه عملی فقهای شورا نیز بر همین منوال بوده است

وضع مصوباتی که شورای نگهبان در مهلت مقرر اظهار نظر نکرده است:

چنانچه شورای نگهبان ظرف مهلت مقرر ده روز یا با استمهال، 20 روز نسبت به مصوبه مجلس اظهار نظر ننماید، طبق ذیل اصل 94 قانون اساسی قابل اجرا است یعنی در واقع، چنین تلقی و فرض می شود که خلاف قانون اساسی و موازین شرع نبوده و بعنوان قانون، قابلیت اجراء دارد.

آیا در اینگونه موارد، شورای نگهبان می تواند بعدا نظر خود را دایر بر مغایرت مصوبه با قانون اساسی یا موازین شرعی اعلام دارد و این نظر معتبر خواهد بود یا خیر؟مصوبه بعنوان قانون اجراء می شود و نظر بعدی شورای نگهبان نیز اثر قانونی بر آن بار نیست؟

این سئوال حتی در مورد مصوباتی که مورد رسیدگی و اظهار نظر شورای نگهبان قرار گرفته نیز می تواند مطرح باشد یعنی ممکن است شورا پس از اعلام نظر نسبت به مصوبه و ارسال آن به مجلس، متوجه شود که برخی مواد آن مغایر با موازین شرع یا قانون اساسی است که از آنها غفلت شده است آیا می تواند موارد مغایرت را اعلام دارد و بر این اعلام و تشخیص، اثری مرتب هست یا خیر؟حساسیت مسئله در مورد مسائل شرعی بیشتر است، زیرا اگر فرضا در اثر غفلت و تسامح و سهل انگاری و تخلف شورای نگهبان مثلا، مهلت قانونی منقضی شد، و مغایرت مصوبه با موازین شرع اعلام نشد و به مرحله اجراء درآید ولی بعدا شورای نگهبان بر اثر توجه خود یا تذکر دیگران به این مسئله پرداخت و مصوبه را مغایر موازین شرع دانست، آیا می توان گفت با اینکه قانون خلاف شرع هست باز هم به اجراء شدن خود یا باید ادامه دهد و بر نظر از موعد شورای نگهبان هیچ اثری بار نیست؟اتفاقا هنگام تصویب ذیل اصل 94 قانون اساسی، این مسائل مورد بحث نمایندگان مجلس خبرگان قانون اساسی بوده است. توضیحی که در آن موقع در خصوص فلسفه تصویب این اصل داده شده این است که به هرحال نمی توان زمام امور مملکت را به اراده یک عده محدود افراد سپرد که احیانا ممکن است به ملاحظاتی مدتها رسیدگی به مصوبه مجلس را به تعویق اندازد و جریان کار کشور را مختل سازند و لذا مکلف شده اند ظرف مهلت مشخص نظر و تشخیص خود را اعلام دارد و در صورت انقضاء آن مهلت، فرض می شود که قانون اشکالی نداشته و برای اینکه امور مملکت دچار اختلال ننگردد، مصوبه می تواند به حال اجراء درآید و در واقع حکم قانون تأیید شده را داشته باشد.

در ضمن مذاکرات مجلس خبرگان چنین بنظر می آید که بسیاری از نمایندگان نظر بر این داشتند که اگر خارج از موعد هم شورای نگهبان مصوبه ای را خلاف شرع اعلام کرد، درعین حال که مصوبه بحال اجرا درآمده نظر مزبور متبع است و باید برای مصوبه مزبور فکری کرد، قرار بوده در ضمن یک اصل دیگری، در این خصوص تعیین تکلیف نمایند و راه حلی ارائه دهن ولی این کار انجام نشد و اصل جدیدی تصویب نگردید.

با این وصف، مشکل بنظر می رسد که اعلام نظر خارج از موعد شورای نگهبان بتواند منشاء اثری باشد و مصوبه لازم الاجراء را از اعتبار بیاندازد یا مجلس را ملزم به تجدیدنظر در آن بنماید. شورای نگهبان نیز هرچند تاکنون در این زمینه اظهار نظر تفسیری بعمل نیاورده و شاید در گفتگوها و مباحثات معموله تمایل خود را به داشتن اختیار اظهار نظر مخصوصا در رابطه با موازین شرعی و اعتبار نظر خود نشان می دهند ولی در مواردی عملا به گونه ای اقدام کردند که گویا صلاحیت اظهار نظر بعد از موعد را برای خود قائل نیستند. مثلا بعضی وقتها در مورد مصوبه ای اظهار نظر کردند و نظر خود را به مجلس اعلام داشته و بعدا متوجه شدند که در موارد دیگری نیز نظر مغایر دارند، چون مدت گذشته بود نظر خود را با این عنوان که این موارد از قلم افتاده است به مجلس اعلام نمودند، نمونه این امر در قانون کار است که پس از اظهارنامه مفصل در مورد بسیاری از مواد طی نامه شماره 9855 مورخ 19 / 9 / 66 به مجلس شورای اسلامی، متعقب آن نامه ای به شماره 9855 در تاریخ 24 / 9 / 66 که دیگر خارج از موعد مقرر بود به مجلس نوشته و چنین اعلام داشتند: «. . . نظر به اینکه به هنگام تنظیم متن اشکالات مربوط به لایحه کار مصوب جلسه بیست و چهارم آبان ماه 1366 مجلس شورای اسلامی، اشکالات ذیل از قلم افتاده است، لذا مقتضی است مورد توجه قرار گیرد. . . ».

و یا در بعضی موارد پس از اظهار نظر نسبت به مصوبه ای و به اجرا درآمدن در اثر تذکر و یا سئوال برخی مقامات وقتی پی به اشکال داشتن ماده ای از قانون مصوب بردند، اعلام داشتند که: ما این ماده را مثلا با چنین تلقی و اینگونه برداشت تأیید کردیم و الا اگر بخواهد برداشت دیگری از آن بشود مغایر قانون اساسی یا موازین شرع است.

یک نمونه این روش را می توان در رابطه با ماده 6 قانون راجع به مجازات اسلامی، مصوب 21 / 7 / 1361   کمیسیون امور قضائی مجلس شورای اسلامی و در پی سئوال رئیس شعبه دو دیوان عالی کشور ذکر کرد که در ضمن نامه ای خطاب به شورای عالی قضائی نوشته اند: «. . . ماده 6 را ظاهر در مورد مجازاتها و اقدامات تأمینی و تربیتی که به موجب قانون معین می شود دانسته و از این جهت عدم مغایرت آن را با موازین شرعی، تأیید نموده است. . . »و نمونه اخیر آن در مورد تبصره ماده 299 قانون مجازات اسلامی است که در پی سئوال رئیس دیوان عالی کشور و تذکر وی مبنی برخلاف شرع بودن مفاد تبصره مزبور اظهارنظر مورخ 8 / 6 / 71 چنین اعلام داشتند:

«تبصره مذکور با این برداشت که قتل اقارب موجب مستقلی برای تغلیظ دیه نیست صحیح و مورد تأیید فقهای شورای نگهبان است و با برداشت اینکه اقارب از مفاد اصل ماده استثناء باشند و قتل آنان در ماه حرام مثلا موجب تغلیظ نباشد خلاف موازین شرع است بنابراین قتل اقارب نیز در ماههای حرام یا حرمین شریفین موجب تغلیظ دیه خواهد بود.» به نظر می رسد برای حفظ نظم قانونگذاری و ثبات قوانین و به لحاظ مغایر نبودن نوعی اینگونه قوانین با موازین مسلم اسلامی، باید برآن بود نظر شورای نگهبان دایر بر مغایرت مصوبه ای با قانون اساسی یا موازین اسلامی در خارج از مهلت قانونی، معتبر و لازم الاتباع نیست، البته می توان با عنوان کردن طرح یا لایحه ای در مجلس نسبت به اصلاح یا نسخ قانون مزبور اقدام نمود. و اگر واقعا وضع، بگونه ای باشد که اجرای مصوبه، معضل اساسی برای نظام بوجود آورده و از طریق دیگری نتوان آن را حل کرد با ارجاع امر از سوی مقام رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام، طبق بند 8 اصل 110 قانون اساسی، می توان جلوی اجرای آن را گرفت.